1.6.3.6.2. CUMHURİYET DÖNEMİ ANAYASALARINDA KAMU KURUMU NİTELİĞİNDE MESLEK KURULUŞLARI
Günümüzde kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan düzenlenmiş bulunan kurumların tarihleri, bu mesleklerin doğdukları tarihlere kadar götürülebilir. Ancak, devlet çatısı altında, yasal ve anayasal olarak düzenlenmeleri çok da eski değildir. Örneğin, Türkiye’de, ilk ticaret odası, resmi olarak, 16 Ocak 1882’de İstanbul’da kurulmuştur. Ticaret ve sanayi odalarına ilişkin ilk hukuksal düzenleme 31 Mayıs 1326 (1910) tarihli Ticaret ve Sanayi Odaları Nizamnamesi ile getirilmiştir.
Ziraat odalarının kuruluşu ve bu odalara ilişkin hukuksal düzenleme daha da eskidir. Ziraat odalarının kuruluşu ilk kez 1297 (1881) tarihli bir tüzükle gerçekleştirilmiştir.
Cumhuriyet döneminde, meslek odaları, kendi yasaları yürürlüğe konularak yasal dayanağa kavuşturulmuştur. Meslek odalarının anayasal dayanağa kavuşmaları, 1961 Anayasası’nın yürürlüğe girişiyle olacaktır. 1924 Anayasası, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarına ilişkin bir düzenleme getirmemiştir. Bununla birlikte, tüccar ve sanayicilerin, tabiplerin, mühendis ve mimarların, veteriner hekimlerin, eczacıların, tarımla uğraşanların odalarını düzenleyen yasalar 1950-1957 yılları arasında yürürlüğe konulmuştur.
1961 Anayasası, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını, 122. maddesinde düzenlemiştir:
1961 Anayasası, madde 122: “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunla meydana getirilir ve organları kendileri tarafından ve kendi üyeleri arasından seçilir.
İdare, seçilmiş organları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştıramaz.
Meslek kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.”
Anayasanın bu maddesi, Anayasanın üçüncü kısmının Yürütme’ye ayrılan ikinci bölümünde “İdare” alt ölümünde yer almaktadır. Bu alt bölümün ilk maddesi olan 112. madde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu belirtmektedir. Böylece, 122. maddede düzenlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, idarenin bir parçası olarak düzenlendiği görülmektedir.
Ancak, aynı 112. madde, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığını öngörmektedir. 115. madde ise, “merkezi idare”yi düzenlemektedir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, merkezden yönetim esasına dayalı olarak kurulan “merkezi idare”nin içinde yer almaz. Bu kuruluşlar, yerinden yönetim esaslarına dayanarak kurulmuşlardır.
Meslek kuruluşları yerinden yönetim kuruluşlarıdır, çünkü “merkezi idare”ye ilişkin 115. maddenin dışında ve öbür yerinden yönetim kuruluşlarının, üniversitelerin ve TRT ve haber ajanslarının ardından düzenlenmiştir. Öte yandan, 122. madde, meslek kuruluşlarının kanunla kurulacağını ve organlarının kendileri tarafından ve kendi üyeleri arasından seçileceğini öngörmektedir.
Bu ifadeler, aslında açıkça belirtmese de, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tüzel kişiliğini ve özerkliğini işaret etmektedir. 122. maddenin 2. fıkrasının, meslek kuruluşlarının seçilmiş organlarının, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, idare (merkezi idare) tarafından geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştırılamayacağına ilişkin hükmü, meslek kuruluşlarının “özerkliği”ni güçlendirmektedir.
122. maddenin son fıkrası, çok iyi bir düzenleme olmamakla birlikte, meslek kuruluşlarının yerinden yönetim esaslarına göre kurulmuş, özerk kuruluşlar olduğu düşüncesini pekiştirmektedir.
Anayasa Mahkemesi de, çeşitli kararlarında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuksal niteliğini kesin olarak açıklığa kavuşturmaktan uzak kalsa da, bu kuruluşların kamu hizmeti yaptığını, idare bütününün bir parçası olduklarını, yerinden yönetim esaslarına dayalı olarak kurulduklarını ve özerk kuruluşlar olduklarını belirtmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, “hizmet bakımından” yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Bu açıdan, yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları olan ve mahalli idareler olarak anılan il özel idareleri, belediyeler ve köy idarelerinden ayrılırlar. Mahalli idarelerde özerklik, o yerde ortak yerel ihtiyaçları karşılayacak tüzel kişiliğin organlarına verilmiştir. Oysa, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları gibi hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarında özerklik, hizmetin kendisine tanınmıştır. Anayasa mahkemesine göre özerklik, “sosyal bir topluluğun ya da tüzel kişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzat saptayabilmeleri veya anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket edebilme özgürlüğü ve yetkisidir” (Ana.M., E.1987/18, K. 1988/23, 22.6.1988, AMKD, S. 24, s. 334).
Görüldüğü gibi, 1961 Anayasası’nın 122.maddesi, meslek kuruluşlarını çok kısa, hatta gerektiğinden kısa bir biçimde düzenlemiştir.
Maddede, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuki niteliği, yerinden yönetim kuruluşu olma özellikleri, özerklikleri, merkezi yönetimle ilişkilerinin çerçevesi (görev ve yetkilerin merkezle meslek kuruluşları arasındaki bölüşümü ve vesayet ilişkisi) daha net bir biçimde düzenlenebilirdi.
Bu eksikliklerin yasa tarafından giderilebileceği düşünülebilir. Ancak, meslek kuruluşlarının büyük çoğunluğunun yasaları 1950’li yıllarda yapılmıştır. Bu nedenle, yasalarda, 1961 Anayasasının yansımasını bulmak olanaklı değildir.
1982 Anayasası’nın Düzenlemeleri
1961 Anayasası’nın tersine, 1982 Anayasası, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını son derece ayrıntılı bir biçimde düzenlemiştir:
1982 Anayasası, madde 135: “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplinini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileridir.
Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz.
Meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyet gösteremezler; siyasetle uğraşamazlar, siyasi partiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket edemezler.
Siyasi partiler, sendikalar ve sendika üst kuruluşları; meslek kuruluşlarının ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde aday gösteremezler ve belirli adayların leh veya aleyhlerinde faaliyette bulunamazlar ve propaganda yapamazlar.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, kanunda gösterildiği şekilde Devletin idari ve mali denetimine tabidir.
Amaçları dışında faaliyet gösteren ve siyasetle uğraşan meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirttiği merciin istemi üzerine, mahkeme kararı ile son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.
Türk Devletinin varlık ve bağımsızlığının, ülkenin ve milletin bölünmez bütünlüğünün, toplumun huzurunun korunması ve Devletin Anayasada belirtilen temel niteliklerini tehdit edici faaliyetlerin önlenmesi bakımından gecikmesinde sakınca bulunan hallerde mahallin en büyük mülki amiri bu organları geçici olarak görevden uzaklaştırabilir.
Görevden uzaklaştırma kararı; üç gün içinde mahkemeye bildirilir. Mahkeme görevden uzaklaştırma kararının yerinde olup olmadığına en geç on gün içinde karar verir.”
Anayasanın bu hükmü, 1995 yılında değiştirilerek aşağıdaki biçimi almıştır:
Anayasa, (26.7.1995 RG gün ve 4121 s. Kanun ile değişik) madde 135: “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplinini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileridir.
Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz.
(Değişik) Bu meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar.
(Değişik) Bu meslek kuruluşları ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremezler.
(Değişik) Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir.
(Değişik) Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.
(Değişik) Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile yetkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar.”
1982 Anayasası’nın 135. maddesinde yer alan düzenleme, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının disiplin altına alınması ve depolitize edilmesi amaçlarını taşımaktadır.
Madde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tanımını yapmaktadır: Meslek mensuplarının ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetleri kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek disiplinini ve ahlakını korumak.
1961 Anayasası’nda, benzeri bir tanımın bulunmadığını gördük.
Meslek kuruluşlarının kanunla kurulacağı, organlarının seçimle oluşturulacağı 135. madde düzenlemesinde de yer almaktadır. Ancak, bunlara ek olarak, seçimlerin yargı gözetimi altında olması ve gizli oyla yapılması öngörülmüştür. Bu ek düzenlemeler yerindedir.
1961 Anayasası’nın uygulandığı dönemde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının “kamu tüzel kişiliği” tartışma konusu değildi. Ancak, 1982 Anayasası, bu hususu açıkça öngörmekle konuya daha da açıklık getirmiş bulunmaktadır.
1982 Anayasası’nda yer alan bir yenilik, “kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz” hükmüdür. Bu hüküm yerinde değildir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları mesleği ve meslek adamını ilgilendiren konularla yetkilendirildiğine göre, meslek mensubunun kamu görevlisi olması ya da serbest çalışması, mesleğin gereklerini yerine getirmesi bakımından farklılık yaratmaz. Bu nedenle, 1982 Anayasası’nın 135. maddesinin 2. fıkrası yürürlükten kaldırılmalıdır.
1982 Anayasası’nın 135. maddesinin 1995 yılında değiştirilmesinden önceki metninde, meslek kuruluşlarının politika ve politika yapabileceği varsayılan başka bazı kuruluşlarla ilişkisi kesilmeye çalışılmıştır.Bu düzenlemeye göre,
(1) meslek kuruluşları siyaset yapamazlar,
(2) sendikalarla ortak hareket edemezler,
(3) derneklerle ortak hareket edemezler.
Ayrıca, siyasi partiler ve sendikalar meslek kuruluşlarının organlarının seçimlerinde aday gösteremezler ve belirli adaylardan yana ya da belirli adaylara karşı faaliyette bulunamaz ve propaganda yapamazlar.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları elbette “siyasi parti” değildirler. Bu anlamda siyaset yapmaları söz konusu olamaz. Ancak, bu o kadar doğaldır ki, Anayasa’da yazılmasına gerek yoktur. Meslek kuruluşlarının seçimlerinde siyasi partilerin aday göstermesi de, Anayasa tarafından yasaklanmasa da söz konusu olamaz .1961 Anayasası’nın uygulandığı dönemde böyle bir yasak olmadığı halde böyle bir sorun yaşanmamıştır.
Ancak, kendi mesleklerini ve meslek mensuplarını ilgilendiren alanlarda yapacakları çalışmaların, alacakları tutumun “politik” olması kaçınılmaz olacaktır. 135. maddenin 1. fıkrasında belirtildiği gibi, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak, yani “kamu yararına” geliştirilmesi görevi, ister istemez politik tercihler yapmayı gerektirecektir. Bu, eşyanın tabiatından kaynaklanır. Meslek kuruluşları içinde karar alanların politik bir amaç taşımamaları, aldıkları kararın politik bir içerik taşımadığı anlamına gelmez. Bu çerçevede, benzer görüşleri paylaştıkları sendika ve derneklerle işbirliği içinde olabilmeleri de, demokratik yaşamın vazgeçilmez gereklerindendir.
Öte yandan, “İdare” içinde yer alan bir kurum, kendisine yasayla verilen yetkileri kullanabilir, görevleri yerine getirebilir. Görev alanının dışında faaliyette bulunamaz. Bulunursa, yetkisizliği nedeniyle yaptığı işlem sakat olur. Dolayısıyla, kamusal yetkiler kullanan bir kurumun “kuruluş amacı dışında” faaliyet gösteremeyeceğinin Anayasa’da belirtilmesinin anlamı yoktur. Böyle bir zorunluluk varsa, aynı ifadenin bakanlar kurulunu düzenleyen anayasa maddesinde de yer alması gerekecektir.
Bütün bu nedenlerle, 1995’te değiştirilmiş haliyle bile, 135. maddenin 3. ve 4. fıkralarına gerek yoktur. Bu fıkralar yürürlükten kaldırılmalıdır.
1982 Anayasası’nın 1995 değişikliğinden önceki son üç fıkrası, 1995 değişikliğinden sonra maddenin son iki fıkrasında düzenlenmiş bulunuyor.
Bu düzenlemelere göre, amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının organlarının görevlerine mahkeme kararıyla son verilebileceği öngörülürken gecikmede sakınca bulunması halinde bu yetki idareye bırakılıyor. İdarenin “faaliyetten men” kararı ise yargı denetimine tabi kılınıyor.
Bu konuda 1961 Anayasası’nın getirdiği düzenlemenin amaca çok daha uygun olduğunu belirtmek gerekir. 135. maddede yer alan son iki fıkra yerine, 1961 Anayasası’nın 122. maddesinin 2. fıkrası getirilmelidir.
1982 Anayasası’nın 135. maddesi, meslek kuruluşları üzerinde merkezi yönetimin denetim yetkisini öngörmektedir. Merkezi yönetimin, yerinden yönetim kuruluşları olan meslek kuruluşları üzerinde denetim yetkisinin olması doğaldır. Anacak, madem ki bu yetki anayasal olarak öngörülmektedir, o halde bu denetim yetkisinin “vesayet denetimi yetkisi” olduğu ve ancak kanunda öngörüldüğü çerçevede kullanılabileceği belirtilmeliydi.
1961 ve 1982 Anayasaları’nda yer almayan bir husus, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, kendilerini ilgilendiren yasal düzenlemelerin anayasaya uygunluğunun denetimi için Anayasa Mahkemesinde iptal davası açma yetkisinin tanınması hususudur. Esasen, bu yetkinin, “kendilerini ilgilendiren kanunlarla” sınırlı olmak üzere, genel olarak tüm yerinden yönetim kuruluşlarına tanınması daha uygun olacaktır. (1961 Anayasası, yerinden yönetim kuruluşlarından yalnızca üniversitelere bu yetkiyi tanımaktaydı).
Yukarıda yer alan değerlendirmelerin ışığında, Anayasanın 135. maddesinin aşağıdaki gibi düzenlenmesi, bugün uygulamada karşılaşılan sorunları ortadan kaldırmayı ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının sistemdeki yerini doğru bir biçimde belirlemeyi olanaklı kılacaktır:
Madde 135: “Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, yasayla kurulan, organları kendi üyeleri içinden ve kendi üyeleri tarafından yargı gözetiminde seçilen, kamu tüzel kişileridir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların ortak ihtiyaçlarını karşılamak, mesleğin kamu yararı içinde gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halkla olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplinini ve ahlakını korumak amacıyla faaliyet gösterirler.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının merkezi yönetim tarafından denetimi vesayet denetimi çerçevesinde ancak kanunun öngördüğü sınırlar içinde gerçekleştirilir. Vesayet makamı kanunda belirtilir.
İdare, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının seçilmiş organlarını, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştıramaz.”
Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL
Ataköy, 16.05.2001